原标题：【解局】六安教师集访事件背后的基层治理困境 【侠客岛按】 沸沸扬扬的六安教师集访事件持续在网络发酵。 事情并不复杂。5月27日上午，一则安徽省六安市部分学校教师，集体向当地主管部门“讨薪”的短视频，在网上传播开来。视频中，教师还与民警发生了冲突。辛勤的园丁被拖欠工资？还与民警起冲突？裹挟着这样两种情绪，这一事件在网络上不断被传播，长期占据微博热搜。网友们也纷纷对此表示愤慨，指责地方政府涉嫌违宪违法，当地警察有辱斯文。 事件发酵了两天后，昨天傍晚，六安市政府终于做出正面回应。此前，当地公安局、政法委也对此作了回应。
事已至此，相信当地政府正在尽力化解矛盾。不过，管中窥豹，此事其实深刻展现了新时期社会主要矛盾的变化，以及矛盾化解的困难所在。 一言以蔽之，基层治理现代化任重道远。 对此，我们请到了有着丰富基层调研经验的武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、博导吕德文，请他谈谈自己的看法。 焦点 就事论事，为什么会存在所谓的教师集访事件？ 当地政府在通报中直接指出：本次集访的诉为“要求发放一次性奖励”。这一点，同集访教师所说是一致的。 所谓一次性奖金，即行政机关、企事业单位等扣缴义务人，根据全年经济效益和对雇员全年工作业绩的综合考核情况，向雇员发放的一次性奖金。对此，安徽省也颁布了相应的政策。 根据公开资料： 为严肃收入分配政策，规范收入分配秩序，经省委、省政府同意，从2016年1月起，安徽省省人社厅会同省财政厅对驻肥省直机关事业单位一次性工作奖励进行了规范。同时，按照分级负责的原则，省辖市可结合各自经济社会发展状况及相关规定对本地机关事业单位的一次性工作奖励予以规范。 请注意，这里提到了很重要的一点，“结合各自经济社会发展状况”。也就是说，这个政策在执行的时候，不同时区域是存在尺度和时间差异的。 从媒体透露信息，2017年年底，合肥、芜湖等财政条件较好的地方，已经对教师兑现了一次性工作奖励。数额还不小，每年35000元左右。而其它地区限于财力不足，暂时还没有实施。 此外，不同群体之间，执行的尺度和时间也不一样。如文件规定：一次性补助是针对省直机关事业单位的，其受益主体是政府公务人员。但对于省辖市而言，主要的受益群体却是医生、教师。事实上，绝大多数中西部农村地区，其财政负担主要是这两个群体。 对于诸多“吃饭财政”的县市而言，先补助公务员，再补助教师，分步实施，或许是一个极其普通的操作。正因为如此，随手搜索一下教师维权事件，你会发现，他们大多发生在县市一级。比如，在2014年到2015年，湖北、黑龙江、河南等地都先后发生过类似事件。 从我们的调研来看，普通中西部地区教师和其它公务人员的工资通常为3000-4000元/月，比如前段时间安徽歙县上班时间跑滴滴被抓的副镇长，自曝每月工资就3000元左右。可见，安徽省的这次利益调整不仅涉及面大，且程度深。统一的政策差异化执行，当然会引起受损群体（显然主要是农村教师）的反弹。 其实，早在2017年11月8日，安徽就发生过类似事件。巢湖四学校约80名教师到巢湖市政府集体上访，要求与当地公务员同等享受“一次性工作奖励”。据媒体报道，安徽省教育厅直接介入此事，并专门给省政府写了一个报告：
可见，六安教师集访事件，并非突发事件；亦非毫无预警。就逻辑而言，只要利益调整不到位，事件就有发生的必然性。 困境 不过，六安集访事件折射出的基层治理困境，却不得不引起我们重视。 最突出的，就是政策统一与区域差异之间矛盾。其实，不单单是教师待遇，其它很多政策，到税费改革以后，都越来越具有“国家化”特征，强调政策统一性。问题是，各地的经济发展水平很不一样，短时间内统一执行肯定会有困难。 但是，与以往不同的是，现在是一个信息社会，一个地方执行了，另一个地方不执行，就一定会出现不公平感。因此，矛盾就出现了。对于地方政府而言，从政策执行的有效性看，分步骤、渐进式、差异化地执行，是合理的；但从政策执行的公平性来看，这一做法已经不现实。 基层待遇问题，也是公众关注的重要焦点。这次事件中，教师最根本的出发点，就是提高收入。不可否认，很多地方的基层公务人员及教师、医生，待遇确实比较差。 不过，问题也要一分为二地看。一方面，横向比较，中西部地区的基层公务员，以及老师、医生等待遇差，是普遍问题；但另一方面，无论是从待遇还是社会地位来说，公职人员都在当下都算是社会精英，其生活满意度并不算低。 所以，提高基层待遇没错，但也要客观理性看待。如果在地方政府无财力承担的情况下，一定要比照发达地区和城市，其实也有问题，很容易人为制造其它社会矛盾。须知，在这次事件中集访的六安老师，讨的并非是拖欠的工资，而是新增的一次性工作奖励。这对老师而言是新增利益，但对地方政府而言，却是一笔额外财政负担。
性质 从这个意义上来说，六安教师集访事件，本质上是维权事件。 几个特点可以佐证。一方面，集访的教师展现了极强的权利意识。就目前的信息看，他们并未使用传统意义上的“诉苦”等底层话语，而是选择了权利话语； 其次，他们还有很强的组织性。合理推断，六安教师集体上访不是第一次，事前也应该和相关部门沟通过。此次事件中，市政府有关负责同志已然现场接访，但最终事情还是“闹大了”； 再次，上访教师具有明确的“法人”意识。过去，很难想象体制内的人员会聚集上访，因为所有诉求都在组织内部解决了。但在开放社会中，哪怕是组织成员，也有独立行动，对自己行为负责的权利。且，组织不能随意干涉其合法行为。 这种改变，其实深刻展现了我国社会转型期的一些特征。 为什么这么说？ 在税费改革之前，乡村教育主要依靠农业税费统筹解决。哪怕是教师经常被欠薪，且时有上访事件发生，却很难说这是一个权利问题。因为，对于当时的教师而言，“讨薪”就是讨口饭吃。这个道理同样适用于别的利益群体。因此，地方政府化解社会矛盾的唯一办法，就是发展经济，增加财政收入。 但随着农村税费改革，农村医疗、教育等社会事业的发展，加上政府运转主要依靠财政转移支付进行，在很大程度上化解了地方政府的财政压力。与此同时，社会各个群体的生活水平也得到了极大提升。教师群体，无疑也受益其中。 问题在于，当各个利益群体的吃饭问题得到解决，权利意识已然觉醒之时，很多中西部地区的财政仍然是“吃饭财政”。“吃饭财政”下的地方政府，其回应社会诉求，调配各利益群体的关系的能力，显然是比较低的。从六安集访事件中可见，教师的诉求，是参照别地标准，与当地公务员同等享受“一次性工作奖励”，且援引了相关法律法规，对当地政府的处理能力要求很高。 在这个意义上，我们需要同情性理解教师的权益诉求，但将之想象成是一种底层反抗，并不科学。
解决 六安市委市政府已专题研究此事。一是对集访处置问题进行调查，了解警察执法是否合法合规；二是开展大走访活动，了解教师诉求。 这两点，都值得说道说道。 这次事件中，同样被推上了风口浪尖的，还有警察执法问题。对警察在集访处置中的过程进行调查，显然是必要的。但是，需要明确的是，警察并非集体上访事件的负责者。 众所周知，警察的主要职能是维持公共秩序。并且，在执法现场中，警察拥有执法权威。如果警察的职务行为有不规范之处，那也是事后追究的事情。因此，不能因为警察的执法对象是上访教师（而非其他人），且存在执法冲突，就判断其有辱斯文。 事实上，根据我们实地的调研发现，警察权益所受到的侵害（不公平感、待遇等），一点也不比别的群体差。所幸的是，公安机关是一个纪律部门，其政治性和组织性都比较强，不至于为了个人利益和群体利益而罔顾大局。正因为如此，其执法尊严尤其应该得到尊重。当然，如果执法过程真有违反规范的地方，相关责任人应该承担责任。 最后，大走访活动当然是应该的，本身也是地方政府利益调配的工作方法。但从根本上说，地方政府可能更需要客观看待利益群体已然分化，社会矛盾已然转化的现实。 与此同时，对于决策者来说，加强政策科学性至关重要。尤其是涉及到利益调整之事，更应量力而行。基层是一线处理事务的主体，上级政策在制定政策时，多让基层参与，听取基层意见，或许会减少不少矛盾。 根据我们多年的田野调查，如今因为利益分配不公平所致的社会矛盾大幅度提升，这是值得深思的问题。 文/吕德文 |
