原标题:【解局】谁来监督国监委？《监察法》里有答案 国家监察体系的每一步，都值得被关注。 昨日，中华人民共和国国家监察委员会正式揭牌，同时，新任的国家监察委员会副主任、委员举行了宪法宣誓仪式。 至今年2月25日，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会已经全部组建完成，这次国家监察委员会正式揭牌，则是补齐了国家层面的监察机构，形成了系统的中国特色监察体系。 而作为赋予国家监察体系法律名分的《监察法》，自然更加重要。 20日，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》。作为今年两会的重要成果之一，这项备受瞩目的法律，不仅标志着国家监察体制改革成果进一步固化为法律制度，更意味着在工作实践中适用《监察法》被提升了议事日程。 不过，要准确适用《监察法》，首要的工作是正确理解《监察法》。为此，岛叔仔细对比了《监察法（草案）》（二审稿）《监察法（草案）》（两会审议稿）和通过后的《监察法》，就岛友们关心的一些要点进行解读。
宪法 为什么要制定《国家监察法》？ 为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。 《监察法》第一条，就开宗明义地指出了制定此法的初衷。 值得一提的是，相比二审稿，《监察法》在两会审议稿中加入了“根据宪法”4个字。不要小瞧这4个字，这可是《监察法》的制定于宪有据的最直接证明。 众所周知，《宪法》作为国家根本大法，具有最高的法律效力，一切法律都不得同宪法相抵触。因此，早在《监察法》一审稿公开征求意见时，就有学者提出，既然要成立监察委员会，就必须修改宪法，因为设置国家机构的基本法律，无论是制定，还是修改，都不得与宪法相抵触。 因此，我们看到，在第十三届全国人民代表大会第一次会议的议程中，是先审议通过《中华人民共和国宪法(修正案)》，将监察体制纳入宪法后，才审议通过《监察法》的。简单来说，必须由宪法赋予监察权力体系合法性，才能对《监察法》进行立法表决。 这不仅是一个严肃的程序问题，还是一个效力问题。 同时，我们还可以注意到，在全国人大常委会决定将《宪法(修正案草案)》提请十三届全国人大一次会议审议后，《监察法（草案）》也主动与《宪法(修正案草案)》“对标”，相关内容及表述均与宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。 从推进国家监察体制改革的过程来看，这样的立法程序较好地处理了改革与法治的关系，协调了《监察法》与《宪法》的关系，贯彻了凡属重大改革都要于法有据的要求。
留置 《监察法》出台后，“双规”正式告别了历史舞台，被留置取而代之。留置，也一直是人们热议的一大亮点。岛叔认为，留置取代“双规”，是党规转向国法的一个重要里程碑。 为什么这么说？ 作为一种限制人身自由的措施，为规范使用和防止滥用，《监察法》对留置作了一系列规定： 一是留置范围，主要是六类人群，四种情形；二是严格审批，设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案；三是要在规定的留置场所执行并进行管理。四是严格留置时限，不得超过3个月，特殊情况下，可以延长一次，但要经过严格批准，延长时间不得超过3个月；五是采取留置措施的，如被司法机关判处管制、拘役和有期徒刑，留置期限可以折抵刑期。 同时，《监察法》还对保障被留置人员的合法权益作出了规定—— 一是在总则中关于监察工作要坚持的原则中规定“保障当事人的合法权益”；二是规定监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除；三是采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位和家属；四是保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。 这样的制度设计，不仅赋予被留置人员保护人身自由的法理依据，也有效地防止了被留置人员遭受不法侵害进而保障其合法权利。 更重要的是，这体现的是对此前反腐机制法治困境的程序反思，而不只是一种名称术语的替换。 毕竟，缺乏救济的权利，就是虚假的权利。
监督 在《监察法》中提出，要加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。正如国家监察委主任杨晓渡所说，监察委员会不是一个超级的权力机构，做的大量工作是日常“拉拉袖子，提个醒”的工作，是监督的工作。 一直以来，我国坚持党内监督与国家监察相统一的监督制度。但是，此前施行的《中华人民共和国行政监察法》，只实施了对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的监察，并不能完全作为党内监督的法理依据。 这次《监察法》的出台，实现对所有行使公权力的工作人员监察全覆盖，扩大了监督范围，补齐行政监察范围过窄的短板，也赋予中国特色监察体系以法律的名分，真正把所有公权力都关进制度的“笼子”。 那么，正如两千多年前古罗马作家尤维纳利斯就曾提出的一个问题，人们自然会问：谁来监督监督者？ 这在《监察法》中说的很清楚。在《监察法》第七章“对监察机关和监察人员的监督”中，对此作了严格且立体的规定： 一是接受人大监督。各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。监督方式包括：听取和审议专项工作报告、组织执法检查、就有关问题提出询问或者质询； 二是规定监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督； 三是设立内部专门的监督机构，强化自我监督。规定了对打听案情、过问案件、说情干预的应当报告和登记备案，监察人员的回避，脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度； 四是明确了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。 此外，监察机关与司法机关还形成了相互制约的关系。 毫无疑问，任何权力都要受到监督，监察权自然也不可能例外。
合意 “合意创立法律”。 用这句谚语来概括《监察法》的出台过程，最合适不过了。可以说，《监察法》是近年来少有的全民参与性立法，是我国开门立法精神的直观体现。 这一点，纵观立法过程，即可发现。 2016年10月，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班。在前期工作基础上，工作专班进一步开展调研和起草工作，吸收改革试点地区的实践经验，听取专家学者的意见建议，经反复修改完善，形成了监察法草案； 2017年6月下旬，十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了初次审议。初次审议后，全国人大常委会法制工作委员会将草案送23个中央国家机关以及31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见； 2017年7月18日，全国人大常委会法制工作委员会还召开专家会，听取了学者意见。专家学者一直是关注监察体制改革的重要群体。CNKI数据库显示，2017年以来以“监察法”为主题词的学术论文已经超过200篇，单篇最高下载量接近5000次。仅仅2017年，就召开了“监察体制改革与法治”“国家监察体制改革：宪法学与刑事诉讼法学的对话”等多场学术研讨会； 2017年11月7日，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众意见。据官方统计，截至12月6日，共有3700多人提出1.3万多条意见建议（这还不包括发布在自媒体平台上的意见），远高于同时期的《农村土地承包法（修正案草案）征求意见》《中小企业促进法（修订草案二次审议稿）征求意见》和《电子商务法（草案二次审议稿）征求意见》。 …… 直至2018年3月13日下午和14日上午，各代表团全体会议、小组会议对监察法草案的审议上，还有1840名代表发言，提出1384条意见，其中对草案的具体修改意见建议389条。这些来自人大代表、专家学者、基层群众和各有关方面的意见，不仅体现了民主精神，也体现在了《监察法》的最后定稿中。 有人说，立法工作就是让社会达成最大共识。《监察法》的出台，也符合了这一点。 文/巴山夜雨 |
